葡萄牙就业工作特点及对我国的启示

   按：应葡萄牙劳动和社会保障部邀请，张小建副部长率团于5月10日至13日对葡萄牙进行了访问，就葡萄牙应对国际金融危机的措施和就业政策等工作进行了考察。通过访问，对葡萄牙就业状况有了基本了解，对葡萄牙应对金融危机所采取的一系列促进就业政策留下了深刻印象，并形成《葡萄牙就业与培训考察报告》。本刊节选第三、四部分予以刊载，以资借鉴。

    葡萄牙就业工作特点

    （一）应对国际金融危机，出台一系列促进就业措施

    葡萄牙把促进就业作为优先政策目标，采取了一系列稳定和促进就业措施，为缓解危机的冲击稳定和促进就业起到了积极作用。

    1. 实行短期工作计划稳定就业。对于因受金融危机影响导致生产经营困难的企业，如果企业承诺不裁员，给予员工短期工作或者提供培训，则由政府给予工资补贴和培训补贴。2009年，汽车、金融、旅游三大产业是这项计划的重点支持行业，2010年继续实施这项计划，扩展到受金融危机影响比较大的金属、建筑、商业、纺织等行业。这个计划受到企业的广泛欢迎，有利于企业保留技术骨干，一旦危机过去，企业即可尽快恢复生产。

    2. 实行实习补助计划促进就业。鼓励社会机构和企业吸纳35岁以上失业人员进行短期实习，失业人员在实习期间不领取失业津贴，由企业发给实习补助。为了鼓励吸收失业人员进行实习，政府将对吸纳实习的非盈利机构给予75%的实习补贴，对于其他机构给予60%的实习补贴。实习结束后，如果相关机构吸纳实习人员就业并正式签订长期合同，将由政府给予每人2500欧元的补贴，同时给予最长期限为3年的社会保险费减免。

    3. 给予中小企业金融信贷支持，稳定就业岗位。中小企业是吸纳就业的主要载体，稳定中小企业是稳定就业岗位的关键。葡萄牙政府2009年、2010年两年为每家受金融危机影响的中小企业提供上限为50万欧元的财政援助。到2010年底，加上政府提供的低息担保贷款、贷款利息补贴及风险资本，每家企业最多可获约250万欧元资金援助。

    4. 鼓励失业人员自谋职业和创业。对创办中小企业，帮助他们解决获得资金的难题，为他们提供咨询服务。鼓励失业人员创业，给予提高贷款信用额度的支持。

    （二）依托执行机构，发动三方，使政策执行取得效果

    就业问题是一个综合性社会问题，需要充分动员全社会力量来解决。葡萄牙在解决就业问题的过程中，注重发动三方的力量，调动社会伙伴的积极性，并且充分发挥地方机构的执行力。

    首先，国家的社会经济发展模式由三方共同商议讨论。对于社会经济发展模式的确定，政府要与雇主和工会商谈，由三方共同商议决定。我们在访问葡萄牙劳动和社会保障部，其部长就提到，月底时将与雇主和工会进行商讨，主题就是社会与经济发展模式。这种辩论和协调是下一步调整政策和法律的基础。

    其次，充分发挥公共就业服务机构的作用，确保政策落实。作为葡就业政策的执行部门，三方共同管理的国家就业和培训理事会统一管理全国的公共就业服务机构。法律明确规定，理事会是由政府、雇主和工会组织组成的三方委员会管理的公益性自治机构，并对职能、资金来源、管理方式以及与劳、资、政三方的关系都做了明确规定，理事会指定或提名的理事长负责日常工作。国家就业和培训理事会通过5个地区办公室直接管理着遍布全国的82个求职中心、56个职业培训中心、1个职业康复中心和4个求职与培训联合中心，既给这些服务中心提出明确任务要求，又给这些服务中心根据各地实际情况微调政策措施的灵活性，确保了政策直接落实到基层，也通过这些服务中心为公众提供了全面的就业和培训服务。

    第三，充分发挥社会伙伴力量，部分政策的执行直接交给他们。如，支持中小企业发展的小额担保贷款计划，劳动和社会保障部与银行建立了良好合作关系，由政府提供担保，由银行来放贷。如针对青年人加强培训的新机会计划，则直接委托社会机构执行，充分调动了社会伙伴的积极性，形成全社会合力促进就业的局面，取得了良好效果。

    （三）注重发挥培训促进就业的作用

    国际金融危机的冲击导致葡萄牙20万人失去了工作岗位，葡政府通过调查发现，这20万人大都缺少技能和培训，失去的岗位也大多是低端的缺少技术含量的岗位。针对这种情况，葡政府开展了大规模的培训计划，希望通过培训提高劳动者的素质，使更多人进入劳动力市场，进入到工作岗位中，在实施过程中，尤其注重对青年人的培训。

    1. 政府加大对培训的投入力度，给予资金保障。通过增加财政支出，开发就业技能培训项目，对人力资本进行投资，对劳动力进行重新教育和培训，把非熟练工人培训成有一定技术熟练程度的工人，把不适应职业定位要求的失业者培训成能够满足企业需要的劳动者，提高人们适应新技术变化的能力，以缓解因劳动力供求结构失衡造成的失业问题。开展了创新型培训计划、新机会培训计划等多种培训计划，葡萄牙在2008年一年用于职业培训计划实施的资金为2.35亿欧元，2009年增加到2.79亿欧元，增幅为19%。

    2. 开展多个针对青年人的培训计划。

    加强对青年人实施的创新培训计划，开发更多针对青年人的培训项目，如社会文化融合、环境保护、文化保护、可再生能源等方面。

    对青年人开展特别培训计划，开设三级和四级专业和技能课程培训。

    开展支持吸纳受过培训青年人计划，鼓励学校与企业加强联系，加深在技能培训领域的合作。

    对处于就业困难状态的青年人进行职业技能再鉴定，促进他们进入劳动力市场。

    开展新机会培训计划，主要针对青年在校学生，帮助他们掌握一门实用技能，在进入劳动力市场时会多一个选择的机会。成年人也可以参加这个计划。

    3. 注重培训与实际需要的紧密结合。

    为使职业培训更加贴近企业和社会的实际需要，建立雇主和工会组织相互协调与密切合作的培训管理体制。国家就业和培训理事会受三方的管理委托，制定职业培训政策，主要是在培训的重大问题上加强协商、共同管理。在地区办公室，设立有三方代表组成的监督委员会，负责结合本地实际需要，对国家的培训政策进行微调。在各地职业培训服务中心设有地方主管部门、企业、工会、校方代表和社会专家组成的教务管理委员会，任务是确定培训内容、教学方式、方法以及学员的就业去向等，确保培训紧密结合市场需要和经济发展需求。

    （四）加强社保政策与就业政策的联动

    1. 通过减免社会保险费减轻企业负担，稳定就业岗位。

    一是稳定中小企业的就业岗位。中小企业是吸纳就业的主力军，葡萄牙对中小企业（雇员在50人以下）实行减免3%社会保险费的方式减轻企业负担。

    二是帮助困难企业度过难关。对于那些在2009年只能给予工人最低工资的企业，只要在2010年通过集体谈判至少每月给工人增加25欧元工资，就可以享受减免社保费1%的优惠政策。

    2. 通过社保费的减免鼓励企业吸纳困难人员就业。

    为了鼓励企业吸纳困难人员就业，对吸纳45岁以上就业困难人员就业的给予减免3%社会保险费的奖励。

    对于吸纳初次就业青年人和失业登记6个月以上长期失业人员的企业，给予直接补助2500欧元，并且减免最长时间为3年的企业为他们缴纳的社会保险费。如果签订的不是长期合同，而是短期合同，则在合同的第一年减免50%的社保费，第一年以后减免65%的社保费。

    启示和建议

    （一）坚持将促进就业作为发展经济的出发点和落脚点

    当我们与葡萄牙同行探讨经济与就业关系，如何看待无就业的经济复苏等问题时，葡方结合他们的经验教训谈了两点，对我们启发很大：

    一是就业与经济复苏的客观规律。按欧盟专家研究，经济复苏后就业不可能同时改观，有一个滞后期，一般为9个月。因此，去年8月欧盟国家经济开始复苏，至今年6月，就业应有好转，但这也要看经济复苏的持续性特别是就业的含量如何。因此，就业政策必须紧紧跟上并加大力度。

    二是欧盟里斯本战略执行十年未能达标的教训。2000年3月，欧盟15国领导人在葡萄牙首都里斯本达成了一项十年经济发展规划，即“里斯本战略”，希望通过鼓励创新、大力推动信息通信技术的应用与发展，探索面向知识经济的下一代创新，使欧盟在2010年前成为“以知识为基础的、世界上最有竞争力的经济体”。“里斯本战略”围绕经济发展、就业、科研、教育、社会福利等多方面问题，总共制定了28个主目标和120个次目标。在就业方面，提出在加速经济发展中实现就业增长，10年内创造3000万个就业机会，使欧洲的平均就业率从2000年的61％提高到2010年的70％。今年恰逢“里斯本战略”将到期，葡萄牙官员坦陈，战略实施效果并不理想，尤其是受到金融危机的影响，欧盟经济增长和就业等指标不仅没有提升，反而出现了倒退，其中很重要的一条就是，大家以为经济发展就能解决其他问题，但发现事实并不是这样。

    我国现也正在制定新的经济社会发展规划，结合葡萄牙的经验教训，提醒我们在制定国家发展战略时，应将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济增长与扩大就业的良性互动。在总体布局上，注重发展有利于增加就业含量和利用劳动力资源的经济产业和领域；在要素投入上，注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长；在具体安排上，在制定国民经济计划时，把就业作为社会经济发展的基本目标予以考虑，在确定经济增长方式和增长速度时以及对产业机构和布局进行调整时，要充分考虑对就业的影响，确保充分就业目标的实现。

    （二）落实更加积极的就业政策，要加强和提升执行力

    在葡萄牙访问过程中，葡萄牙国家就业和培训理事会作为国家就业和培训政策的执行机构，其和其下属的各地服务中心执行政策之高效有力、职责之清晰明确给我们留下了深刻印象。

    目前，我国积极的就业政策和应对国际金融危机出台的援企稳岗等稳定就业促进就业的措施，构成了我国的就业新政，对于我们来说，下一步最重要工作就是狠抓这些政策的落实。在我国，就业政策的执行机构主要是各级公共就业服务机构和基层平台，加强其力量，强化执行力，是就业政策能够得到落实并取得实效的关键。当前，一方面要按照党中央、国务院建立统一规范的人力资源市场的要求，整合加强公共就业人才服务机构，进一步明确各级机构的职责和任务，保证全系统上下既有有机分工，又有统一的指导思想和工作原则，齐心协力完成为国家就业优先战略和人才强国战略服务的各项任务；另一方面，加强基层平台建设，加强规范化和标准化建设，进一步明确基层工作平台的工作职能和责任，落实基层平台的保障措施，提高基层服务人员的工作能力和素质，确保国家的各项政策得到落实。

    （三）保持就业政策连续性，在评估的基础上探索建立政策的长效机制和退出机制

    我们在葡萄牙访问期间，葡萄牙同行谈到将对应对金融危机出台的政策措施进行评估，决定政策措施的去留，对我们启发很大。政策评估是对政策的效益、效率及价值进行判断，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。

    我国积极的就业政策正在实施，也应对其进行政策评估，从效果标准、效率标准、效应标准等方面进行科学的衡量与评价。经政策评估且也被实践证明有效的政策措施，应探索建立政策的长效机制，以保持政策的连续性，保证政策的实施效果，如形成就业援助的长效机制，加强职业培训制度化建设，将援企稳岗政策转化为预防失业机制等。对于经评估证明效果不好的政策措施，要进行原因分析，再确定是否继续实行。而那些属于短期应急政策措施，若其存在的现实条件确已变化，应探索建立转换或退出机制，及时予以清理。

    （四）加强就业、培训、社保政策的相互结合和联动

    培训是人才强国和促进就业的重要支柱，社会保障促进就业，就业是社会保障的根本，这三者紧密相关，互相影响。我部作为统一管理这三项业务的部门，应发挥这一优势，在制定政策时充分考虑三者之间关系，尽量做到紧密结合，使政策发挥出集合效应。在这次应对金融危机过程中，葡萄牙等许多国家都首先采取减免社会保险费来帮助企业减轻负担，稳定就业岗位，实践证明是行之有效的。我们也采取了同样的措施，应从制度化和规律性角度，对这方面政策进行深一步探索。同时，在经济结构调整中，面对大批劳动者需要变换行业或职位以实现再就业，要将大力加强培训作为转化职业的桥梁，特别是对青年、低技能工人、妇女等群体，组织他们开展实用性培训，同时辅以其他帮助就业措施，会更有效。

    （五）加强与葡萄牙在人力资源社会保障领域的交流与合作

    葡萄牙积极应对全球金融危机，采取了一系列稳定和促进就业的措施，并成为欧洲国家中最先引入就业保障机制的国家之一。葡萄牙一贯重视就业促进工作，在欧盟中积极倡导并推进充分就业。2000年3月，葡萄牙作为欧盟轮值主席国推动欧盟出台了《里斯本战略》，将就业促进列为欧盟主要战略内容。葡萄牙劳动和社会保障部目前正在积极参与《欧盟2010-2020发展战略》的论证工作，就业工作有望成为欧盟中期战略优先目标之一。在双方交流过程中，葡萄牙对我在应对全球金融危机过程中所采取的措施表示出极大的兴趣，对加强葡中交流合作也表现很大热情。鉴于中葡传统关系，且葡萄牙就业和社保领域政策研究和制度建设均对我有借鉴意义，建议进一步加强与葡萄牙的交流与合作，同时，特别关注《欧盟2010-2020发展战略》的内容研究和借鉴，相信会对我国积极的就业政策的实施与完善有重要的参考价值。（供稿◎人社部赴葡萄牙就业与培训考察团 执笔◎运东来）